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　　湘潭高新區(qū)管委會 馬海

　　當(dāng)前，我國部分高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)面臨著內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)工程量大、資金需求量多，外部地方融資能力有限、負(fù)債空間也幾乎利用殆盡等不利現(xiàn)狀。

　　該問題的出現(xiàn)與之前這些高新區(qū)因加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而積累下來的巨額債務(wù)及新增的融資需求密不可分。推進(jìn)高新區(qū)投融資模式的改革轉(zhuǎn)型已是箭在弦上。

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展?！薄稕Q定》明確，必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈。

　　筆者認(rèn)為，新形勢下，在高新區(qū)公共服務(wù)供給中探索運(yùn)用PPP模式，是貫徹落實(shí)中央全面深化改革決定精神，引導(dǎo)調(diào)動市場資源，減少政府資源配置，提高公共服務(wù)供給效率的新路徑。

　　PPP模式的基本概念及產(chǎn)生的根源

　　“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“推動供給方式多元化，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦;能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。制定發(fā)布購買公共服務(wù)目錄，推行特許經(jīng)營、定向委托、戰(zhàn)略合作、競爭性評審等方式，引入競爭機(jī)制?！倍鳳PP模式正是實(shí)現(xiàn)這一要求的重要方式之一。

　　PPP是英文Private-Public-Partnership的縮寫，即公共民營合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這一合作形式，合作各方可以獲得比預(yù)期單獨(dú)行動更有利的結(jié)果。合作各方參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。

　　筆者認(rèn)為，探討運(yùn)用PPP模式，主要基于當(dāng)前高新區(qū)運(yùn)營管理中投融資領(lǐng)域面臨的困難，集中體現(xiàn)在三個方面。

　　首先，國家對當(dāng)前地方政府融資采取嚴(yán)管的政策導(dǎo)向。以國務(wù)院2010年下發(fā)的19號文為標(biāo)志，國家層面連續(xù)出臺多個通知旨在規(guī)范融資平臺公司行為，2008年以來國內(nèi)融資平臺狂飆突進(jìn)的勢頭被遏制。一方面，銀行表內(nèi)、表外資金進(jìn)入融資平臺公司越來越難;另一方面，土地出讓制度的規(guī)范、資產(chǎn)注入嚴(yán)格也讓融資平臺公司舉步維艱。當(dāng)下，正規(guī)的融資渠道只剩兩條：一條是向政策性銀行申請貸款，另一條是發(fā)行企業(yè)債。政策性銀行貸款對用途有嚴(yán)格限制，融資額度也非常有限。加之融資平臺公司利用原有劃撥土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或轉(zhuǎn)讓，還得補(bǔ)繳土地價款，使部分高新區(qū)開發(fā)建設(shè)公司原本就已緊張的現(xiàn)金流更加捉襟見肘，只能“拆東墻補(bǔ)西墻”。

　　其次，部分高新區(qū)融資平臺公司運(yùn)營面臨窘境。過去，政府融資平臺在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮了巨大作用。然而，目前政府融資平臺的融資能力已經(jīng)發(fā)揮到極致。國家審計署2013年底公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元中，7170個融資平臺公司負(fù)有責(zé)任的債務(wù)4.08萬億元，占地方政府債務(wù)總額的37%。以往，高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式較為單一，建設(shè)資金大都通過設(shè)立融資平臺公司，以土地為抵押向銀行借款解決，導(dǎo)致政府債務(wù)膨脹，容易引發(fā)財政金融風(fēng)險。當(dāng)下，融資平臺公司化債幾乎完全依賴政府土地出讓收入，自身造血功能普遍較弱，有的融資平臺公司資產(chǎn)回報率只有1%，運(yùn)營收入連償還利息都不夠。近年來，因大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，部分高新區(qū)的政府性債務(wù)規(guī)模更是大幅度上升，每月支付的利息也是一筆不小的開支。同時，由于融資平臺公司貸款期限較短，不能與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期相匹配，“短貸長用”的現(xiàn)象常有發(fā)生。在當(dāng)前中央加強(qiáng)對融資平臺管理、土地價格下滑的大背景下，一旦銀行收緊信貸，“借新還舊”方式將難以為繼，現(xiàn)有的主要依賴土地財政的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，亟須建立新型的投融資機(jī)制。

　　第三，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求量日益增大。當(dāng)前，部分高新區(qū)正處在負(fù)重爬坡、后發(fā)趕超的關(guān)鍵時期，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、歷史欠賬多已成為制約這些高新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的瓶頸。以湘潭高新區(qū)為例，去年該區(qū)僅道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求就超過6億元，融資問題已經(jīng)成為橫亙在前的突出問題。再加上園區(qū)所承擔(dān)的湘潭市政污水管網(wǎng)建設(shè)、高壓電線桿遷移工程、橋涵建設(shè)等眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，所需資金巨大。

　　PPP模式的特征及適用領(lǐng)域

　　PPP模式能同時撬動城鎮(zhèn)化所需資金和打開民間投資新渠道，給高新區(qū)開發(fā)建設(shè)帶來諸多好處。例如，在公共項(xiàng)目的投融資領(lǐng)域引入市場機(jī)制，可以減少政府部門的財政負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險;私人機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期就參與其中，可以為政府部門提供先進(jìn)的計算和管理經(jīng)驗(yàn)，從而為項(xiàng)目提供更優(yōu)的方案。

　　首先，有利于減少政府負(fù)債。由于大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在投資周期長、資金需求量大等特點(diǎn)，采用PPP模式可以拓寬融資渠道，通過轉(zhuǎn)變城市建設(shè)投入的機(jī)制來緩解地方政府的債務(wù)壓力。同時，通過吸收社會資本建設(shè)和運(yùn)營，可以改變傳統(tǒng)的投資模式，有利于緩解財政支出壓力，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　其次，有利于提高公共服務(wù)供給效率。PPP以契約形式，將市場中的競爭機(jī)制引入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，突破了傳統(tǒng)的政府與私人部門的分工邊界，政府職能由“既做運(yùn)動員又做裁判員”向“裁判員”轉(zhuǎn)變，可以充分調(diào)動私人部門的主觀能動性和創(chuàng)造性，有效提高公共產(chǎn)品供給效率和公共服務(wù)水平。

　　第三，有利于激活民間資本。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式項(xiàng)目往往具有投資規(guī)模比較大、技術(shù)比較成熟、長期合同關(guān)系比較清楚等特征。通過公共部門與私人部門的共同合作，確定一個比較穩(wěn)定的項(xiàng)目收益率。推廣PPP模式，可以盤活社會存量資本，激活民間資本(如供水、供電、通信、交通等領(lǐng)域)的投資潛力，拓展企業(yè)的發(fā)展空間。

　　筆者認(rèn)為，PPP模式適應(yīng)于項(xiàng)目建設(shè)周期及收益時間較長的項(xiàng)目建設(shè)。例如，城市軌道交通投融資建設(shè)，在長沙磁懸浮工程率先采用PPP模式，總投資41.95億元的我國第一條具有自主知識產(chǎn)權(quán)的中低速磁浮交通線就是通過采用該模式吸引社會資本參與其中。此外，還有北京地鐵4號線的PPP項(xiàng)目，國外的英國希斯羅機(jī)場PPP項(xiàng)目。

　　推行PPP模式的具體操作性建議

　　要想更好地推動PPP模式發(fā)展，助推高新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，筆者認(rèn)為，應(yīng)從4個方面集中發(fā)力。

　　首先，搶抓機(jī)遇，主動探索，積極組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)。要重點(diǎn)對PPP模式的內(nèi)涵、特點(diǎn)和適用領(lǐng)域，以及如何化解PPP實(shí)施中遇到的體制機(jī)制等問題進(jìn)行專題學(xué)習(xí)。要利用政府門戶網(wǎng)站平臺，對PPP模式積極進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，增進(jìn)政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認(rèn)可度。與此同時，可以選派合適人選參加PPP模式專題培訓(xùn)學(xué)習(xí);邀請專家、學(xué)者進(jìn)行專題講座。系統(tǒng)學(xué)習(xí)PPP融資模式的概念和內(nèi)涵，及時了解國內(nèi)運(yùn)用該融資模式建設(shè)的重大項(xiàng)目成功案例及其運(yùn)營管理情況。

　　其次，要統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化引導(dǎo)，積極引進(jìn)國際智力資源“催化”潛在PPP項(xiàng)目。為全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，財政部決定在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式。推廣運(yùn)用PPP模式，既不能畏手畏腳、裹足不前，又不能急于求成、一哄而上，要根據(jù)自身實(shí)際情況統(tǒng)籌規(guī)劃、加強(qiáng)引導(dǎo)，制定可行的措施，選擇合適的路徑，做到蹄疾步穩(wěn)。特別是要基于當(dāng)前在PPP模式認(rèn)知和能力培養(yǎng)方面具有廣泛需求，為了營造大范圍加以PPP模式的有利氛圍，通過召開PPP相關(guān)論壇、開展案例研究等認(rèn)知提升和能力建設(shè)活動，提升地方政府與私營部門合作能力和管理水平，拓寬公共設(shè)施建設(shè)融資渠道，催生潛在的、具有良好發(fā)展前景的PPP項(xiàng)目，彌補(bǔ)高新區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)資金缺口，提高公共設(shè)施管理運(yùn)營效率，支持非公有制經(jīng)濟(jì)通過穩(wěn)健運(yùn)營逐步做大做強(qiáng)。

　　第三，要結(jié)合實(shí)際，做好篩選，加快建立PPP試點(diǎn)備選項(xiàng)目庫。在借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合高新區(qū)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)督管理體制，挑選合適的項(xiàng)目，盡快篩選一批適合運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目。例如，可選取一些具有公益性或準(zhǔn)公益性、特許經(jīng)營即有收費(fèi)權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。一方面要盡快推薦PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，爭取將一批精品項(xiàng)目列入國家和相關(guān)省市試點(diǎn)。同時，對已列入國家和省市試點(diǎn)的項(xiàng)目，要跟蹤了解進(jìn)展情況，通過爭取政策扶持、技術(shù)援助、政府貸款、財政補(bǔ)貼等多種渠道給予支持，加強(qiáng)操作指導(dǎo)，并及時總結(jié)完善。另一方面，要做好PPP整體規(guī)劃，明確適用于PPP的項(xiàng)目類型，并對相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。要把收益性項(xiàng)目作為PPP模式推廣的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目，如污水處理、垃圾處理、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障房建設(shè)等，盡快建立PPP備選項(xiàng)目庫，形成良性互動、可持續(xù)發(fā)展的格局。對已經(jīng)建成的公共設(shè)施項(xiàng)目，擬轉(zhuǎn)換為PPP模式的，可一并進(jìn)行篩選列入項(xiàng)目庫。

　　第四，建立機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)，將PPP模式運(yùn)用到支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)上。地方政府要成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，對選定的PPP項(xiàng)目進(jìn)行論證、測算，并由政府出資委托一家中介機(jī)構(gòu)，聘請財務(wù)、法律、技術(shù)等顧問，在合適項(xiàng)目上開展PPP模式試點(diǎn)。特別是要加快利用PPP模式支持高新區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。要充分借鑒先進(jìn)地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，按照“精心謀劃、先行試點(diǎn)、積累經(jīng)驗(yàn)、分級推進(jìn)”的工作原則，緊密契合高新區(qū)建設(shè)等戰(zhàn)略部署，重點(diǎn)支持一批諸如“園區(qū)實(shí)驗(yàn)學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目”、“合同能源管理既有建筑綜合節(jié)能改造”、“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)”等PPP類項(xiàng)目。

　　筆者認(rèn)為，PPP模式的快速發(fā)展可以帶來諸多好處。例如，在公共項(xiàng)目的投融資領(lǐng)域引入市場機(jī)制，可以減少政府部門的財政負(fù)擔(dān)和投資風(fēng)險;私人機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期就參與其中，可以為政府部門提供先進(jìn)的計算和管理經(jīng)驗(yàn)，從而為項(xiàng)目提供更優(yōu)的方案。某種程度上正是在于其能同時撬動城鎮(zhèn)化所需資金和打開民間投資新渠道。但事物都有其兩面性，PPP模式在存在許多優(yōu)點(diǎn)的同時，也存在不少的缺點(diǎn)。高新區(qū)應(yīng)學(xué)會合理利用，趨利避害，將其有效地運(yùn)用于園區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的需要，提高政府投資效率，降低政府負(fù)債水平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定健康發(fā)展。